（转自河北省自然资源厅网站）
（来源：科技外事处）
发布日期：2024-11-27
省属国有林场自然资源确权登记技术方法及问题对策
引言
自然资源确权登记作为一项具有基础性、公益性、战略性的国家重大工程。将自然资源、生态环境、水利、林草等部门的数据分析汇总整合，统一标准，建立数据库，发布自然资源登记信息，实现数据的无缝对接，提高国有资源的整体保护和管理，落实统一行使全民所有自然资源资产所有者的职责，摸清自然资源资产的家底，促进自然资源资产的保值增值以及推进生态文明建设提供强有力的数据基础。
河北省根据党中央、国务院关于自然资源统一确权登记的决策部署要求，明确目标、细化任务、严控质量、狠抓进度，按照试点先行、以点带面、全面铺开的思路，全力推进自然资源确权登记工作。以自然资源生态功能突出、环境相对敏感的塞罕坝机械林场作为首批省级自然资源确权登记工作试点，获取符合河北实际、实操性更强的工作经验，对全省整体自然资源确权登记工作起到示范性和指导性意义。任务目的是收集和整理塞罕坝机械林场确权登记工作所需各类成果及资料，划定塞罕坝机械林场登记单元，采用“内业为主，外业为辅”内、外业相结合的调查方式，进行自然资源地籍调查，摸清登记单元内自然状况和权属状况等，划清“四条边界”，完成塞罕坝机械林场登记单元调查成果公告登簿，为推进自然资源资产产权制度改革奠定基础，总结形成一套技术成熟、行之有效的技术方法和解决确权登记重点问题的对策，可为其他林场确权登记工作提供借鉴。
1.塞罕坝机械林场概况
河北省塞罕坝机械林场于1962年由原林业部批准建立，是河北省林业和草原局直属大型国有林场，国家级自然保护区，总经营面积约93333.33h㎡。林场地处河北省最北部，内蒙古高原浑善达克沙地南缘，属于森林一草原交错带，海拔1010～1939.9m，主要树种有落叶松、樟子松、云杉、白桦等，野生动植物种类丰富、数量众多。
1993年5月，经原林业部批准，在塞罕坝机械林场基础上建立了河北塞罕坝国家森林公园。2007年5月，经国务院批准，在塞罕坝机械林场所辖林地中划出天然植被集中分布区，成立河北塞罕坝国家级自然保护区。
2.任务目的
按照《自然资源确权登记操作指南（试行）》要求，首先依据自然资源登记单元的划分原则进行登记单元的预划分，勘界确认后，划定塞罕坝机械林场登记单元。二是采用“图上判读指界，实地补充调查”的方式，摸清登记单元内自然资源所有权主体及权属边界等权属情况。三是充分利用集体土地所有权、国有土地使用权等不动产登记成果，开展自然资源地籍调查，划清登记单元内全民所有与集体所有、不同集体所有者的边界；不同层级政府行使所有权的边界；不同类型自然资源的边界。四是对自然资源确权登记成果进行审核，符合登记要求的予以公告；对自然资源登记审核结果未提出异议的，由登记机构进行登簿；有异议的，根据异议材料重新确权调查，调处争议，然后进行登记。
3.技术方法
收集塞罕坝机械林场区域内确权登记工作所需要的各类调查成果资料，通过规范化数据加工处理，进行数据叠加形成工作底图。基于工作底图，划定塞罕坝机械林场登记单元，采用“内业为主，外业为辅”的内、外业相结合的方式，开展自然资源地籍调查工作，形成自然资源调查成果，通过数据入库审核、公告、登簿，最终完成对塞罕坝机械林场的确权登记工作。
3.1数据基础
3.1.1第三次全国国土调查成果
目前，河北省第三次全国国土调查成果已经公开发布，自然资源所在地的最新年度国土变更调查成果已下发，可以此为基础编制确权登记工作底图。
3.1.2不动产登记发证情况
自然资源所在地的各有关县（市、区）已全面完成农村集体土地所有权登记发证工作，对集体土地所有权数据进行了标准化数据处理，形成集体土地所有权登记成果。2018年，基本完成全省农垦国有土地使用权登记发证工作，形成农垦国有土地使用权登记成果。
3.1.3林权登记发证情况
据调查，塞罕坝机械林场范围内已颁发林权证3353本，面积约76133.33h㎡，其中公益林地约40333.33h㎡，商用林地约35800h㎡。
3.1.4湿地、森林、草原等专项调查情况
河北省于2011年、2015年、2017年分别开展了河北省第二次湿地资源调查、第二次森林资源规划设计调查、草地资源清查，形成了湿地、森林、草原自然资源专项调查成果。
3.1.5国土空间规划中有关控制线情况
“三区三线”划定成果：自然资源所在地的各有关县（市、区）具有永久基本农田、生态保护红线等控制线矢量数据资料。
3.2实施路线
3.2.1资料收集及整理
收集围场满族蒙古族自治县正射影像图、第三次全国国土调查数据库、自然资源专项调查数据、农村集体土地所有权数据、国有土地使用权数据以及塞罕坝机械林场、河北塞罕坝森林公园、河北塞罕坝自然保护区批准建立相关文件等资料。将其进行坐标转换、格式转换、数据融合等处理，形成满足塞罕坝机械林场确权登记的数据。对整理的数据资料进行可利用性分析，包括数据内容、数学基础及用途等。
3.2.2编制工作底图
以精度不低于1m的最新塞罕坝机械林场区域高清正射影像图为基础，叠加第三次全国国土调查数据（即年度变更数据）、自然资源专项调查数据、塞罕坝机械林场管理界线、河北塞罕坝国家级自然保护区范围界线、河北塞罕坝国家森林公园范围界线、不动产登记信息、“三区三线”划定成果等资料，编制塞罕坝机械林场工作底图。
3.2.3预划分登记单元
基于工作底图，此次调查主体为塞罕坝机械林场，与河北塞罕坝国家级自然保护区、河北塞罕坝国家森林公园三者叠加后取最大外围边界作为登记单元界线，划定塞罕坝机械林场登记单元。
3.2.4发布通告
承德市围场满族蒙古族自治县人民政府以乡村户外张贴、政府网站发布等方式发布首次登记通告，通告主要内容包括：塞罕坝机械林场登记单元的预划分、登记的期限、类型和范围、需要集体土地所有权人等相关主体配合的事项及其他需要告知的内容。
3.2.5自然资源地籍调查
地籍调查分为内业调查、调查成果核实、外业实地补充调查三部分，利用收集到的各类资料进行信息采集分析，调查统计塞罕坝机械林场登记单元内的自然状况、权属状况及公共管制等情况，获得调查初步成果；由围场满族蒙古族自治县自然资源主管部门按照《自然资源统一确权登记暂行办法》技术要求，开展调查成果核实工作，核实内容包括：塞罕坝机械林场登记单元范围界线，涉及的所有权界线、相关权利和许可信息、各类自然资源之间的界线、公共管制信息，以及调查记事表中记载的疑问或问题；调查成果经过核实有问题的，比如单方签字发证的不动产证书、边界不清晰的，开展外业实地补充调查。对权属状况存在争议的，由承德市围场满族蒙古族自治县人民政府组织召集权属争议涉及的双方进行指界举证，核实准确有效的权利主体以及权属界线。
笔者通过逐卷翻阅所有权档案进行调查，多次与塞罕坝机械林场就集体土地所有权问题进行对接研讨，后通过外业调查，对塞罕坝机械林场和集体土地所有权所有接边地块进行了实地勘察。为避免塞罕坝机械林场与村集体人员发生争议及矛盾，所有接边地块采用了双方单边指界的工作方式，分别数次对边界进行调处，对双方能够达成一致的界线签署了《土地权属界线协议书》，可作为变更登记的依据，待完成变更登记后对数据进行修改；未达成一致的按照集体土地所有权边界确定权属界线并开展调查工作，在调查中签署两份《土地权属争议缘由书》，可将临时界线暂定为确权调查的工作界线，此界线仅供测量估算土地面积使用，不可认定为划分权属界线的依据。
3.2.6调查成果入库审核
根据统一的规格和要求，在塞罕坝机械林场登记单元成果图上按实际调查情况关联不动产登记信息、永久基本农田信息、生态保护红线信息、采矿权信息、探矿权信息、取水许可信息、排污许可信息等，做到落地上图，生成自然资源地籍图、登记单元图、专题图等。按照自然资源确权登记数据库建设相关技术要求，利用自然资源地籍调查建库软件建立塞罕坝机械林场自然资源地籍调查数据库，会同相关部门进行数据审核，成果满足公告登簿要求。
3.2.7公告登簿
目前，塞罕坝机械林场登记单元已完成确权登记调查主体工作，公告登簿发证及成果应用阶段，后期根据登记机构工作安排依照登记程序进行。
4.登记单元分类可行性分析及类型创新
塞罕坝机械林场登记单元在调查之初，确定登记类型是探索以省属国有林场为主体的确权登记经验。登记单元主要由三个部分组成：塞罕坝机械林场、塞罕坝国家级自然保护区、塞罕坝国家森林公园，三部分关系为塞罕坝机械林场范围与塞罕坝国家森林公园范围完全一致，塞罕坝国家级自然保护区在林场北部区域，与塞罕坝机械林场和塞罕坝国家森林公园交叉重叠。按照《自然资源登记单元代码编制规则》中的分类要求，涉及相关分类有三种：第一种自然保护地，第二种国务院确定的重点国有林区，第三种森林单项自然资源。
4.1自然保护地分类（代码号“20”）
塞罕坝机械林场与塞罕坝国家级森林公园范围完全一致，且与塞罕坝国家级自然保护区在内部交叉重叠，所以在抛开林场的情况下，仅以自然保护地作为登记单元进行分类，也完全包含林场，不违背登记单元划分不重不漏的原则，故此分类具有可行性。但仅限于塞罕坝机械林场登记单元，其他国有林场或许不具备此条件。
4.2国务院确定的重点林区分类（代码号“40”)
国务院确定的重点林区主要分布于黑龙江、吉林、内蒙古三个省（自治区）范围内，塞罕坝机械林场并不属于此范围之内。此次工作之初是为了探索河北省省属国有林场为主体的自然资源确权登记方法，经与自然资源部不动产登记中心请示沟通研讨后，允许对国务院确定的重点林区大类下又进行了细化，以代码号“41”作为延伸，主要针对省级大型国有林场登记单元进行细化分类。故此分类方法具有可行性，且不仅适用于塞罕坝机械林场，对全省各个林场均适用，未来还可将代码号“42”作为市级国有林场分类，代码号“43”作为县级国有林场分类，细化分类标准，方便登记单元代码编制，因此按照编码原则，确定塞罕坝机械林场登记单元为省级大型国有林场（代码号“41”）。
4.3森林分类（代码号“60”）
塞罕坝机械林场作为大型省属国有林场，且区内有自然保护区及森林公园，有明确的保护范围、管理范围、经营范围作为依据。而森林登记单元作为单项资源分类，以土地所有权作为基础，按照权属界线封闭的空间划定。森林分布集中连片的，可以在保持生态功能完整性的基础上，整体划分登记单元。登记单元类型以单元内主要自然资源类型确定，登记簿中记载单元内各类自然资源状况。为保持生态功能完整性，将森林整体划为一个登记单元的，其中森林资源原则上以国家所有为主。根据塞罕坝机械林场现状，采用森林资源登记单元类型（60）亦符合操作指南要求。
考虑塞罕坝机械林场登记单元的特殊性，全域涉及自然保护区及森林公园，按照登记优先级划定登记单元，应选取自然保护地分类（20）作为登记单元分类代码更为合理；按照国务院确定的重点林区分类下设子类划分登记单元，新增省属大型国有林场分类（41）更为切合国有林场为主体的探索方向；作为森林资源确权登记的探索，选取森林资源登记单元类型（60）更具有通用性。
综上分析，以塞罕坝机械林场作为省属国有林场的类型，考虑开展自然资源确权登记为出发点，依据《自然资源地籍调查技术规范》规定，确定按照省属国有林场管理范围线划分登记单元及编码。
4.4登记单元编码实例
依据《自然资源登记单元代码编制规则》规定，塞罕坝机械林场登记单元编码采用三层15位层次码结构。
第一层级采用《中华人民共和国行政区划代码》中规定的数字代码，塞罕坝机械林场登记单元所在河北省承德市围场满族蒙古族自治县行政区划代码“130828”，码长6位。
第二层级代表的是自然资源特征码，由首次登记机构级别代码和自然资源登记单元类型代码依次组成，码长3位。首次登记机构级别代码，码长1位，码值为“1～4”；自然资源登记单元类型代码，码长2位，码值为“00～99”。塞罕坝机械林场登记单元为省级机构首次登记，类型为自增国务院确定的重点国有林区二级类省级大型国有林场，故此代码为“241”。
第三层级为塞罕坝机械林场登记单元顺序号，码长6位，作为围场县第一个省级大型国有林场登记单元，顺序号为000001。
5.野外调查工作方法创新
利用现代化的技术与手段实现野外作业在高清影像下实时定位问题。笔者在外业调查核实阶段，由于工作区环境复杂和气候变化造成地势改变等原因，常常在工作地图上无法为自己定位，同时也找不到需要调查的相关范围界线及地理标示，极易影响现场的核实工作。因此，将数字化的工作底图导入到奥维互动地图APP中，筛查工作范围的高清影像，划出不清晰的区域，使用无人机拍摄大比例尺高清影像后导入互动地图中，从而实现了作业人员在高清影像下的实时定位，并且各调查组之间能够同时显示各自的位置。既提高了工作效率，也提高了作业人员在山区作业的安全性。
6.重点问题及对策探索
6.1“四条边界”划分问题
本次工作重点为划清“四条边界”，具体分析不同边界的划分依据。
（1）划清全民、集体所有之间的边界。在登记单元范围内叠加集体土地所有权及国有土地使用权成果资料，划清塞罕坝机械林场登记单元内的全民所有和集体所有之间的边界。
（2）划清全民所有以及不同层级政府行使所有权的边界。仔细参考各类规划审批范围界线、农垦确权登记资料、签署的协议及公证等数据，划分塞罕坝机械林场与御道口牧场之间边界，塞罕坝机械林场与河北围场红松洼国家级自然保护区之间的边界。
（3）划清不同集体所有者的边界。严格按照集体土地所有权发证数据，划分塞罕坝机械林场登记单元内各个村集体所有者之间的边界。
（4）划清不同类型自然资源的边界。严格按照第三次全国国土调查数据成果划分塞罕坝机械林场登记单元内各自然资源类型边界。
6.2自然保护地优化整合问题
近两年国家正在进行保护区界线优化整合、国土空间规划数据建设和林权确权调查工作，当前阶段多项与自然资源确权登记相关的工作尚未完全结束，保护区优化后界线未审批，国土空间规划数据未验收，且仍在随时调整；部分技术标准尚处于试行阶段，技术要求不够具体，因此自然资源确权工作未来会随之进行多次修改完善，是此项工作的一个重要风险点。
6.3“三调”成果二级类中无对应分类问题
“三调”成果二级类中的果园、茶园、橡胶园、坑塘水面、空闲地等无对应分类。建议按照《自然资源确权登记操作指南》，森林类型包含乔木林地、竹林地、灌木林地、其他林地；水流类型包含河流水面、湖泊水面、水库水面、冰川及永久积雪；荒地类型包含沙地、裸土地、裸岩石砾地等。果园、茶园、橡胶园、坑塘水面、空闲地等无对应分类的自然资源归入“其他资源”。
6.4“御塞”边界问题
御道口牧场与塞罕坝机械林场部分边界，2009年双方进行过实地测量，坐标系为1980西安坐标系，6度分带，中央子午线为117°，于围场满族蒙古族自治县公证处做出公证，颁发过公证书，但当时手持机精度低，转换为CGCS2000后和影像套合界线偏差较大，河北省林业和草原局下发的界线与影像套合更准确。从影像判读该处界线应沿区域河中心为界。虽经公证的“御塞”边界具有一定的法律效力，但误差过大，故不作为登记单元界线划分依据，实际工作中采用河北省林业和草原局提供的塞罕坝机械林场管理范围界线划定登记单元。
7.结论
（1）自然资源确权登记是一个涉及多个部门相互配合共同完成的工作，前期资料的收集是整个项目顺利开展的关键，对于资料收集比较困难的部门，建议项目管理单位统筹协调，积极配合自然资源确权工作，以保障工作顺利进行。
（2）收集资料种类繁多，涉及自然资源、生态环境、林草、水利等多个系统，各个系统掌握的资料种类、数据格式、坐标系都不统一。因此，统一资料数据的数学基础十分重要。第三次全国国土调查数据的标准是全省统一，因此自然资源基础资料以“三调”数据的数学基础作为标准最合适，将所有数据均转换成与“三调”数据的坐标、格式、形式相同的数据，能够大大提高后期成果输出的准确性。
（3）在自然资源确权登记工作中，通过外业核实后的最新权属界线不能替代集体土地所有权登记数据的界线，集体土地所有权登记数据是划分集体与国有，集体与集体的唯一边界。因此，最新调查界线需要完成不动产变更登记后，自然资源确权工作才可引用变更后的权属线。
（4）塞罕坝机械林场作为省属国有林场开展自然资源确权登记试点研究，建立了规范标准，形成系统的登记模式，明确了任务目的、技术方法、登记单元划定、调查核实、问题探索等核心内容，在已有相关标准规范基础上，形成规范标准的框架，总结出自然资源统一确权登记技术方法及流程，明确了权属类型，明晰了权属问题，探索解决现实存在的土地与土地上资源所有权主体不一致的问题。
